■cubn記者 郭安麗 北京報道
在當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼推進(jìn)下，凍結(jié)了16年之久的“縣改市”熱潮有卷土重來之勢。近日，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前至少有138個縣希望撤縣設(shè)市并作出準(zhǔn)備措施，像我國第一個實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療的陜西神木縣就迫切希望改成“神木市”。
近日有消息稱，目前國家發(fā)改委正醞釀我國城鎮(zhèn)化改革方案，準(zhǔn)備上報國務(wù)院批準(zhǔn)。該方案提出“推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，完善城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局”；改革設(shè)市模式，啟動設(shè)市工作；從而以建成區(qū)常住人口為標(biāo)準(zhǔn)，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新設(shè)市模式，適度增加中小城市數(shù)量等內(nèi)容。分析人士指出，如果該方案出臺，這意味著，曾在1997年就被國務(wù)院叫停的“縣改市”將重啟。不過，目前國務(wù)院仍未縣設(shè)改市政策解凍給予明確表態(tài)。
“縣改市”或重新開閘
借助新型城鎮(zhèn)化的政策背景，期待“縣改市”的各地行政區(qū)劃希望進(jìn)行重新調(diào)整獲得“市”的名分。縣改市熱潮再度洶涌而來，國家雖尚未明確給予答案，但百余縣已在各出“奇招”。陜西神木縣是我國第一產(chǎn)煤大縣，近年因推行全民免費(fèi)醫(yī)療而享譽(yù)全國，對“市”名分的渴求。這也只是中國上百個縣城的縮影。
公開的數(shù)據(jù)顯示，自1997年開始，包括神木，陜西省就有21個縣提出要縣改市。放之全國，據(jù)不完全統(tǒng)計目前至少有138個縣(地區(qū)、盟)明確提出改頭換面的設(shè)想。
雖然，這些“縣改市”尚未得到國家主管部門的正面回應(yīng),。不過，“縣改市”解封的信號早在2010年初已經(jīng)傳出：國家發(fā)改委的官員在全國人大常委會上表示，將積極研究完善設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)、把達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))適度改設(shè)為市。
另外，去年10月30日晚在北京大學(xué)舉辦的“城市沙龍”講座上，一位接近國務(wù)院的高層人士就在會上表示，未來新型城鎮(zhèn)化有可能成為推動財政金融、戶籍制度、公共服務(wù)等改革和行政區(qū)劃等調(diào)整的平臺，其中市鎮(zhèn)體制改革將重啟。而隨著城鎮(zhèn)化的日益受重視，降低城鎮(zhèn)化門檻、重啟“縣改市”閘門等市鎮(zhèn)體制改革也成為業(yè)內(nèi)人士和一些地方政府的呼聲。
市鎮(zhèn)體制改革則意味著或?qū)⒅匦聠雨P(guān)閉已久的“縣改市”閘門、調(diào)整行政區(qū)劃、增設(shè)直轄市。上世紀(jì)八九十年代，縣改市在江蘇、山東、浙江等地風(fēng)起云涌，其中，江蘇縣級市數(shù)量超過了縣的數(shù)量，蘇南的縣基本都改了市。在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個縣改市和1個新設(shè)縣級市。
到1997年“縣改市”的大躍進(jìn)開始收緊，設(shè)市政策得到壓縮，實(shí)際上基本把“縣改市”的閘門關(guān)死。如2005年至2009年，只有8個“縣(市)改區(qū)”。這導(dǎo)致的結(jié)果是，從上世紀(jì)90年代以后，中國的城市數(shù)量不但沒有增加，反倒是在減少。根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市則從400個下降到369個。
“中國有這么多人進(jìn)城，不能只靠現(xiàn)有的城市，要考慮到中國這么大一個國家，人口分布也要有個均衡問題，應(yīng)該適當(dāng)增加城市，緩解一些特大城市壓力。”國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授張占斌此前向《中國聯(lián)合商報》記者表示說，過去收緊設(shè)市政策也有道理，但是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，長期下去也有問題，這個政策在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，也需要改進(jìn)。
本輪城鎮(zhèn)化大潮之下，縣改市的大閘能否重新啟動仍未可知。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認(rèn)為，如果縣紛紛改市，可能會向另一個相反的或者病態(tài)的方向發(fā)展，地方會以發(fā)展城市和工業(yè)為目的，更多地占用農(nóng)田、土地。
一些專家也提醒，中國一直都是以縣制為基本治理單位和行政單元，如果過多的縣改為市或區(qū)，將沖擊以縣制為基礎(chǔ)的治理制度，因此未來縣改市可能不會放開。
多方利益推地方政府“縣改市”
針對在縣改市禁封十幾年后重啟的呼聲再漲,分析人士指出，這有其合理的要求和因素�！安蝗亲非笠环N改名的時尚，而更多的是城市化發(fā)展的驅(qū)動。縣改市是有一定道理的，其背后意味著與發(fā)展同步的改革成就。大而言之,是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要�！敝u論人嚴(yán)輝文撰文指出，對于縣改市成為熱潮，成為一種非如此不可的趨勢,尚須冷靜對待。
國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為，縣改市是一條正確的發(fā)展道路，“如果一個縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，城市規(guī)劃面積到位，財政收入達(dá)到一定的水平，人口聚集達(dá)到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市”。
竹立家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的一個前提是大幅度增加中小城市的數(shù)量，增強(qiáng)中小城市自身的發(fā)展能力，這就需要給中小城市放權(quán)，讓他們有擴(kuò)張和發(fā)展的欲望，讓他們按照城鎮(zhèn)化的速度、公共服務(wù)模式來發(fā)展，使人民就地變成市民。
縣改市，名義上級別不變，但是現(xiàn)實(shí)中，由縣改為市的地方，往往暗藏機(jī)關(guān)。
中國社科院研究員牛鳳瑞表示，撤縣建市后，其行政權(quán)力有所加強(qiáng)，特別是城市建設(shè)的自主權(quán)空間比較大，還可征收更多的城市建設(shè)費(fèi)。
“改市后名字好聽點(diǎn)，招商引資更容易點(diǎn)�！币晃坏胤焦賳T如是說道。但分析人士指出，事實(shí)上行政級別升半格，其地方首腦往往配置為副廳級。比如在湖北，自麻城縣改市之后，歷任麻城市委書記，多數(shù)為黃岡市委常委。事實(shí)上，通過改市，提高官階，乃是官場捷徑。由此，縣改市，首先激發(fā)了當(dāng)?shù)卣木薮鬅崆�。機(jī)構(gòu)高設(shè)，干部高配，已成慣例。大批官員無形中自動升級，地方官場從上到下，大多不支持設(shè)市。
縣改市，另外一個動力，是地方上可以獲得相對優(yōu)勢的資源和政策�？h與市，雖然只一字之差，在政策資源等配置上有著諸多差異。國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心研究員羅天昊撰文指出，改為市后，在爭取政策、項(xiàng)目、資源的支持上，市比縣擁有天然的優(yōu)勢。比如，同為湖北的革命老區(qū)，麻城撤縣改市之后，發(fā)展十分迅猛，招商引資遠(yuǎn)超同為革命老區(qū)的紅安，而高速公路等交通設(shè)施，更遠(yuǎn)勝一籌，紅安逐步被邊緣化。
分析人士表示，縣改市對招商引資有一定促進(jìn)作用，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)搞活了，稅收多了，民眾亦可分一杯羹。比如，上世紀(jì)八九十年代江浙魯?shù)仁〉目h改市后，其縣域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強(qiáng)縣排行榜基本都被這三個省占據(jù)。
由此，縣改市，不僅可提升官位，也確實(shí)有利當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并且部分惠及民生，三方利益，均可兼顧。
“縣改市之所以受歡迎，最根本的是建設(shè)城市中配置資源的權(quán)力增大了。”牛鳳瑞接受記者采訪時提醒，目前城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局亟待規(guī)范。