這是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)的時(shí)代，這也是一個(gè)充滿機(jī)遇的時(shí)代。十年前，順德頭頂著“中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”榜單冠軍，十年后，順德榮登“中國(guó)市轄區(qū)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)”榜首。
“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同�！睂�(duì)于過去十年，有人說，順德發(fā)展落后了，也有人認(rèn)為這是發(fā)展的必然。有人羨慕長(zhǎng)三角地區(qū)的高歌猛進(jìn)，也有人堅(jiān)持順德必須走自己的路。
“不謀全局者,不足謀一域�！碧幱谵D(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻，我們?cè)撊绾蝸砜创樀碌陌l(fā)展？為此，本報(bào)從本周開始推出“順德辯證法”系列報(bào)道，深入解讀順德在發(fā)展道路上的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
●本版撰文 南方日?qǐng)?bào)記者 張培發(fā)
最新的統(tǒng)計(jì)顯示，截至6月26日，順德今年短短半年時(shí)間內(nèi)的土地出讓金收入已達(dá)到93個(gè)億，超過2012年全年的水平。土地出讓高潮涌現(xiàn)的背后實(shí)際是投資者對(duì)順德區(qū)域價(jià)值及未來發(fā)展前景認(rèn)同的過程，這也是順德從工業(yè)立區(qū)到城市升級(jí)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型初見成效的一個(gè)細(xì)微體現(xiàn)。
眼下，學(xué)界和社會(huì)絕大部分都對(duì)“土地財(cái)政”持批判態(tài)度，但順德今年卻毫不掩飾對(duì)“土地財(cái)政”的偏好。在今年順德區(qū)兩會(huì)上，順德區(qū)財(cái)稅局局長(zhǎng)關(guān)世良曾坦言，由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難重重，效益減少，國(guó)稅、地稅部門今年完成任務(wù)的難度也加大。政府錢袋吃緊，政府財(cái)政收入將“要靠土地財(cái)政補(bǔ)充”。
在城市升級(jí)的大背景下，順德為何要選擇大做土地文章？
增速持續(xù)放緩工業(yè)經(jīng)濟(jì)已發(fā)揮淋漓盡致
“江蘇經(jīng)濟(jì)總量緊隨廣東之后，相差僅3000余億元。”今年年初，江蘇與廣東經(jīng)濟(jì)總量再次縮小的差距在南粵大地引發(fā)了高度關(guān)注和熱議。這一話題也蔓延至順德，令人想起十年前順德與昆山那場(chǎng)關(guān)于“中國(guó)縣域冠軍”的競(jìng)逐。
作為珠三角民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的典型代表，順德通過1992年企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，一躍成為當(dāng)時(shí)全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)“標(biāo)桿”，并在2000年到2003年期間，連續(xù)四年蟬聯(lián)“中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”榜單冠軍。就在順德領(lǐng)跑的同時(shí)，千里之外的江蘇省昆山市搭乘上海浦東開發(fā)的“快車”，開始大規(guī)模招商引資，并瞄準(zhǔn)廣東縣域發(fā)起了一場(chǎng)追趕賽，最終用超過10年時(shí)間，于2004年取代順德，榮登“中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”榜首。
此后，由于行政區(qū)劃調(diào)整，順德被并入大佛山，成為佛山市轄下的一個(gè)“區(qū)”，退出了中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣評(píng)選活動(dòng)。但外界將順德與昆山兩地的比對(duì)卻從沒有停止過。不少人認(rèn)為，順德在過去十年競(jìng)逐中總體處于弱勢(shì)，甚至有些“落后”了。
實(shí)際上，翻查數(shù)據(jù)即可發(fā)現(xiàn)，順德被超越的時(shí)間恰好也是江蘇與廣東差距不斷縮小的時(shí)期。數(shù)據(jù)顯示，2002年，全國(guó)gdp總量第一名廣東與第二名江蘇，相差僅1037.7億元。對(duì)此，順德區(qū)區(qū)長(zhǎng)黃喜忠也表示，珠三角和長(zhǎng)三角一直處于競(jìng)逐狀態(tài)，前面十幾年珠三角領(lǐng)先一些，后面十幾年長(zhǎng)三角奮起直追，速度更快一些，甚至形成趕超態(tài)勢(shì)。在這個(gè)過程中，順德一直是珠三角經(jīng)濟(jì)的縮影和代表，也經(jīng)歷這種從領(lǐng)先到被追趕的過程，但并不能據(jù)此認(rèn)為順德“落后”了。
翻看主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)即可發(fā)現(xiàn)，無論是工業(yè)產(chǎn)值還是經(jīng)濟(jì)總量，順德過去十年依然保持快速穩(wěn)步增長(zhǎng)。2003年順德gdp僅為509.46億元，三年后該區(qū)成為全國(guó)首個(gè)gdp突破1000億元的縣域經(jīng)濟(jì)體。此后，順德再用五年時(shí)間使經(jīng)濟(jì)總量突破2000億元大關(guān)。與之相對(duì)應(yīng)的，順德工業(yè)總產(chǎn)值在過去十年也實(shí)現(xiàn)了從超千億元到超5000億元的大跨越。
但不可忽視的是，順德經(jīng)濟(jì)增速在2006年超千億大關(guān)達(dá)到頂峰之后，就一直呈現(xiàn)下行趨勢(shì)，去年受整體宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，增幅更打破了多年來的記錄，只有個(gè)位數(shù)的8%。相對(duì)應(yīng)的工業(yè)總產(chǎn)值增速也跌到10%以下。盡管今年上半年開始出現(xiàn)回暖態(tài)勢(shì)，但這數(shù)據(jù)也印證了順德區(qū)委書記梁維東說過的一個(gè)觀點(diǎn)：“過去30年，順德依靠工業(yè)立區(qū)所培育的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)揮得淋漓盡致，下一步必須轉(zhuǎn)型發(fā)展�！�
新增建設(shè)用地規(guī)模不足以支撐未來發(fā)展
兩年前，順德區(qū)委區(qū)政府用“三個(gè)滯后”來描述制約順德發(fā)展的三大矛盾，即城市化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政府治理滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。對(duì)后兩個(gè)矛盾，順德通過新一輪綜合改革尋求建立體制優(yōu)勢(shì)來逐步破題，對(duì)于前者，順德則提出以城市升級(jí)來加以解決，但城市升級(jí)首要必須依賴于土地空間來展開，而土地增量缺乏則成為順德發(fā)展中不得不解決的難題。
數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)十強(qiáng)的縣域之中，順德806平方公里的土地面積僅高于紹興，排行第九。更加嚴(yán)峻的是，順德土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到49.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出30%的國(guó)際警戒線。而十強(qiáng)中的昆山、江陰、常熟等土地開發(fā)強(qiáng)度分別只有37%、26%、22.5%，土地供給明顯優(yōu)于順德。
根據(jù)順德區(qū)2010—2020土地利用總體規(guī)劃，到2020年順德區(qū)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)為52.8萬畝，只占土地總面積的43.6％，這一數(shù)字比目前現(xiàn)狀的建設(shè)用地59.8萬畝，還要少7萬畝。另一方面，根據(jù)“十二五”規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)社會(huì)仍將保持快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，到2015年末順德區(qū)gdp將達(dá)3400億元，工業(yè)產(chǎn)值突破1萬億元。按照順德區(qū)2011年土地消耗率，每增加1億元gdp需要新增1.83公頃建設(shè)用地面積估算，未來3年需要各類建設(shè)用地2.9萬畝，而要實(shí)現(xiàn)2020年規(guī)劃期末的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)預(yù)計(jì)需要各類建設(shè)用地8萬畝。“新增建設(shè)用地規(guī)模不足以保障未來8年用地需求�！表樀掠嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。
與此同時(shí)，順德工業(yè)的用地仍然以中密度、低強(qiáng)度為主，密度大部分在35—44%之間，容積率在0.8—1.5之間，2012年投資強(qiáng)度為5580.6萬元/平方公里，在十強(qiáng)縣域中排第7位，土地利用率和產(chǎn)出率均較低。因此，如何在工業(yè)用地在存量土地開發(fā)利用上做文章，加快“三舊”改造進(jìn)度，挖潛、盤活土地資源，保證必要的投資強(qiáng)度，成為順德未來發(fā)展的一大出路。
提升投資價(jià)值才能解決資源要素瓶頸
數(shù)據(jù)顯示，順德區(qū)“三舊”用地標(biāo)圖建庫(kù)面積達(dá)7.29萬畝，其中舊廠房5.41萬畝，這些用地平均建筑容積率僅約0.8，如果容積率提高到2.0，若以改造前容積率0.8計(jì)算，改造后相當(dāng)于增加產(chǎn)業(yè)用地面積8.115萬畝。截至2012年12月，順德區(qū)“三舊”改造已經(jīng)完成的項(xiàng)目占地663畝，正在推進(jìn)的項(xiàng)目占地8996畝，兩項(xiàng)加起來僅僅占到全區(qū)“三舊”標(biāo)圖建庫(kù)面積的13.2%。同時(shí)，“三舊”改造工作緩慢，呈現(xiàn)出項(xiàng)目分散、數(shù)量眾多，城市更新效率不明顯，工業(yè)升級(jí)項(xiàng)目所占比例與“三改”項(xiàng)目倒掛等情況。
對(duì)此，黃喜忠表示，這其中有產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、政策限制多、整合難度大、歷史遺留問題難解決等各種原因，但其實(shí)“三舊”改造最大的制約是利益，其中最為關(guān)鍵的是順德的土地價(jià)值沒有徹底釋放出來，沒法實(shí)現(xiàn)多方共贏，造成各方的改造積極性不足。
記者了解到，按照目前的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征用一畝民宅土地大約需要1200萬元，這是實(shí)打?qū)嵉某杀�。但由于順德城市發(fā)展相對(duì)滯后、區(qū)域優(yōu)勢(shì)未盡發(fā)揮，土地價(jià)格與周邊地區(qū)相比一直處于低位，即使前幾個(gè)月拍出的最好地塊，折算下來每畝也才800多萬元，大部分還是五六百萬的水平，所以一拆基本都是虧本的�！耙虼俗罡镜倪�是要靠城市增值，讓順德城市的投資價(jià)值徹底釋放出來，只有這樣才能較好地解決利益矛盾問題。”黃喜忠說。
另外，地價(jià)回歸合理水平也有助于解決順德投資偏弱的難題。根據(jù)公開資料，順德建設(shè)用地公開交易成交價(jià)款為93.9億元，而南海則為219.8億元，相差125.9億元，已占兩地固定資產(chǎn)投資差額181.2億元的近七成。順德區(qū)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人說，政府投資具有引領(lǐng)帶動(dòng)作用，將有效帶動(dòng)社會(huì)資本投入。
理性看順德
“土地財(cái)政”策略
▶記者觀察
眾所周知，城市升級(jí)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要的資金起碼在百億元甚至千億元以上，如僅順德新城一項(xiàng)，今年5年的43個(gè)計(jì)劃項(xiàng)目總資源預(yù)算就達(dá)到了295.6億元。相比之下，2013年順德財(cái)政預(yù)算中只安排了5億元作為城市升級(jí)費(fèi)用，這無疑是杯水車薪。就連順德“財(cái)爺”關(guān)世良也承認(rèn)，這5億元實(shí)在是太少了，但已經(jīng)是盡力而為了，因?yàn)槿曦?cái)政收入約為150億元，除了政府運(yùn)作等剛性需求外，還必須確保衛(wèi)生、治安等民生支出。數(shù)據(jù)顯示，順德去年民生支出達(dá)160多億元，今年將增至178億元，而今年整個(gè)財(cái)政收入估計(jì)只有150多億元。
這就引出一個(gè)重要的問題，城市要升級(jí)，資金從哪里來？答案已非常明顯，單靠政府力量是難以支撐的，必須發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，引入社會(huì)資金參與。但無論政府如何引領(lǐng)，一個(gè)不可避免的問題是，政府必須要有投入。在順德當(dāng)下財(cái)政有點(diǎn)捉襟見肘的情況下，政府必須尋求新的財(cái)源。其途徑無非有三個(gè)：
首先是稅收增長(zhǎng)。根據(jù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2013年順德地方財(cái)政收入計(jì)劃150.2億元，比上年增長(zhǎng)10.02%，其中稅收收入達(dá)121.7億元，比上年增長(zhǎng)10.71%，非稅收入達(dá)28.5億元，比上年增長(zhǎng)7.19%。但關(guān)世良在年初已經(jīng)表示，因?yàn)榈禺a(chǎn)調(diào)控依然持續(xù)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難重重。去年，順德企業(yè)的效益呈明顯減少態(tài)勢(shì)，意味著稅收相對(duì)下降。盡管增值稅有微量增長(zhǎng)，但相比前年的下降幅度較大，要完成整個(gè)財(cái)政收入增長(zhǎng)10%的目標(biāo)難度是非常大的。
其次是向銀行貸款融資。2008年金融危機(jī)之后，順德政府已經(jīng)進(jìn)行了史上最大的融資，一次性向銀行財(cái)團(tuán)借款超過200個(gè)億，用于交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)。從去年開始，順德原來的融資項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入還本付息期，全年需要支付債務(wù)20億元。關(guān)世良表示，順德還債的壓力仍相當(dāng)巨大，從去年到2014年都是政府償還債務(wù)的高峰期。
第三是依賴土地出讓收入，以地養(yǎng)城。數(shù)據(jù)顯示，去年的土地收入只有80億元左右，比南海區(qū)整整少了一百億左右，因此增長(zhǎng)空間仍比較大。
很明顯，前兩條路基本已經(jīng)“堵死”，無論是加稅還是舉債，將不利于順德經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。相比之下，由于順德土地價(jià)值相比周邊地區(qū)，一直處于低位水平，仍有較大提升的空間。因此雖然“土地財(cái)政”一直被社會(huì)和學(xué)界所詬病，但順德今年所實(shí)施的土地出讓策略仍不失為一種理性選擇。假設(shè)順德沒有走拍地的道路，而是走上舉債融資發(fā)展，那么在當(dāng)下央行“去杠桿化”的政策下，日子一定沒有現(xiàn)在好過。
盡管大家不一定很愿意承認(rèn)，但地價(jià)作為城市價(jià)值的一個(gè)直觀反映，必然是要隨著整個(gè)城市升級(jí)的推進(jìn)而上升的。從這個(gè)角度看，政府只是客觀利用了這一個(gè)市場(chǎng)規(guī)律。如果順德達(dá)不到投資者心目中價(jià)值，相信即使政府再怎么使勁，也很難獲得市場(chǎng)的呼應(yīng)。而對(duì)投資者來說，今日之土地價(jià)格將比順德完成升級(jí)后的價(jià)格要低不少。
需要注意的是，土地作為一種稀缺資源是很難長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的，因此政府應(yīng)該要想方設(shè)法最大限度發(fā)揮土地出讓所得來撬動(dòng)社會(huì)資本參與城市升級(jí)，縮短城市升級(jí)的周期，帶來優(yōu)質(zhì)高效的項(xiàng)目，從而為順德下一步發(fā)展提供充足的稅基，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。